Buenos Aires, 30 junio de 2014         

 

VISTO las Actuaciones Nº 174/2013 y N° 182/2013, y las Consultas N° 1.093/2013, 1.206/2013 y 363/2014, todas del Registro de esta DEFENSORÍA DEL PÚBLICO DE SERVICIOS DE COMUNICACIÓN AUDIOVISUAL, la Ley N° 26.522, las Resoluciones N° 21 de fecha 27 de marzo de 2013, N° 50 de fecha 19 de junio de 2013 y N° 65 de fecha 31 de julio de 2013 del Registro de esta DEFENSORÍA DEL PÚBLICO DE SERVICIOS DE COMUNICACIÓN AUDIOVISUAL, y,

CONSIDERANDO

Que mediante el Artículo 19 de la Ley Nº 26.522 fue creada la DEFENSORÍA DEL PÚBLICO DE SERVICIOS DE COMUNICACIÓN AUDIOVISUAL, encontrándose dentro de sus misiones y funciones la de atender las consultas, denuncias y reclamos del público de los servicios de comunicación audiovisual.

Que a través de las Actuaciones citadas en el VISTO se canalizan una serie de presentaciones en las que el público ha manifestado su disconformidad con la cantidad de “Publicidad No Tradicional” (PNT) dentro de los programas de televisión y con la forma en que ésta es insertada en ellos por los licenciatarios.

Que para un mejor orden metodológico, resulta adecuado establecer primero el marco normativo a considerar, constituido por la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual y su reglamentación, tal como surge del informe de la Dirección de Protección de Derechos y Asuntos Jurídicos.

Que por una parte, el Artículo N° 81 de la precitada norma, regula la forma en que debe emitirse la publicidad en los medios de comunicación audiovisual, mientras el Artículo N° 82 lo hace con los tiempos máximos de emisión de dicha publicidad, estableciendo para la televisión abierta, un tiempo máximo por cada hora de programación, de DOCE (12) MINUTOS.

Que a partir de esta premisa, los minutos de publicidad mencionados pueden acumularse en bloques de programación de hasta CUATRO (4) HORAS, conforme lo normado en el Artículo N° 82 inciso f) de la LSCA; los que podrán compensarse entre sí (de acuerdo al Decreto Reglamentario N° 1.225 de fecha 31 de agosto de 2010).

Que se considerará además, que se encuentra excluida para la cuenta del tiempo de publicidad, la promoción de la programación propia de la señal, ello conforme al Artículo N° 82 inciso f) segundo párrafo, de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual.

Que si bien el Artículo N° 81 de la norma establece que los avisos publicitarios “...deberán estar separados del resto de la programación...” (inciso e) y que “cada tanda publicitaria televisiva se deberá iniciar y concluir con el signo identificatorio del canal o señal, a fin de distinguirla del resto de la programación” (inciso ñ), el Artículo N° 82 delega en la reglamentación el establecimiento de “las condiciones para la inserción de promociones, patrocinios y publicidad dentro de los programas” (conforme lo normado en aquel artículo en el último párrafo del inciso f).

Que la regulación que de la publicidad efectúa la ley tiene dos (2) objetivos: por un lado, proteger a las audiencias -como sujetos de derechos- del exceso de publicidad, y por otro, establecer bases de igualdad en la comercialización de publicidad para todos los servicios de comunicación audiovisual.

Que el Decreto Reglamentario N° 1225/2010 reúne ambas disposiciones del Artículo N° 81 al establecer que “la publicidad deberá emitirse en tandas que deberán estar identificadas al inicio y al final como «espacio publicitario»” (Artículo 81 del Decreto N° 1.225/2010).

Que a su turno, al reglamentar el citado Artículo 82 de la ley, el Decreto se limita a facultar a la Autoridad de Aplicación a “permitir la inclusión de promociones, patrocinios y publicidad durante la programación, siempre y cuando no perjudique la integridad y el valor de las emisiones y se compute dentro de los tiempos máximos de emisión fijados por la ley”.

Que posteriormente la ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE SERVICIOS DE COMUNICACIÓN AUDIOVISUAL (AFSCA), a través de la Resolución N° 499 de fecha 27 de diciembre de 2010, estableció pautas para la inserción de Publicidad No Tradicional (PNT); por las cuales, por un lado, “son contabilizadas dentro del tiempo máximo de emisión publicitaria autorizado para los distintos servicios de comunicación audiovisual, las siguientes modalidades de publicidad no tradicional: patrocinio, menciones de marcas en todas sus modalidades, emplazamiento de productos en todas sus formas, exposición de productos, marcas o logotipos, zócalos, banners o placas y animaciones, o cualquier dispositivo audiovisual creado o a crearse con la finalidad expuesta” (Artículo N° 10° de la Resolución citada).

Que por otra parte, “no serán considerados como publicidad los auspicios institucionales, menciones o agradecimientos que podrán ser exhibidos durante el final de cada bloque e insertados por sobreimpresos, por un tiempo máximo de QUINCE (15) segundos por bloque. La sumatoria de auspicios o agradecimientos exhibidos no podrá superar los sesenta (60) segundos por hora de programa; caso contrario serán considerados como publicidad no tradicional” (Artículo N° 11 de la Resolución citada). Por último, la norma establece que no se encuentran alcanzados por las excepciones previstas por la norma los programas infantiles, informativos, educativos y religiosos (Artículo N° 12 de la Resolución citada), en los que no puede insertarse ningún tipo de PNT.

Que explicitado el marco normativo, corresponde retornar al trámite de las Actuaciones mencionadas en el VISTO.

Que respecto a la Actuación N° 182/2013 en las que se recibió la presentación que obra a fojas 1 en la que se sostiene que “Canal 13, en el horario del programa Solamente Vos, tiene publicidad de más de QUINCE (15) minutos y al final del programa”. También se pregunta “¿Cómo se regulan o no se regulan las PNT?” y continúa “porque ese mismo programa no solo no tiene espacio publicitario sino que tiene al menos diez (10) PNT por capítulo”.

Que como primera medida, se requirió al AFSCA la remisión a esta Defensoría del material correspondiente a la emisión del día 13 de junio de 2.013 del programa Solamente Vos.

Que mediante Nota N° 1737 de fecha 25 de septiembre de 2013 se puso en conocimiento de Artear S.A. la presentación recibida, quien respondió que “...esta emisora es muy estricta en sus controles respecto de los cupos publicitarios y cumple estrictamente la ley. En función de ello, negamos haber incurrido en algún incumplimiento con causa en excesos publicitarios de ningún tipo”.

Que luego de recibido el material por parte de AFSCA, la Dirección de Análisis, Investigación y Monitoreo se avocó a su visionado para la producción del informe que se encuentra agregado en las Actuaciones mencionadas.

Que de dicho informe surge que el programa visionado se emitió desde las 21.43 a las 23.04 horas, siendo que entre las 22.00 y las 23.00 horas el tiempo total dedicado a publicidades es de 12.28 minutos.

Que teniendo en cuenta la posibilidad de compensar entre todos los bloques de un mismo día de programación, conforme lo ha establecido la reglamentación y la interpretación que de ella efectuara esta Defensoría a través de la Resolución Nº 65 del 31 de julio de 2.013, de acuerdo a lo examinado más arriba, no existiría infracción a la norma del Artículo N° 82 de la LSCA en cuanto a tiempos máximos de emisión de publicidad durante el programa Solamente Vos.

Que sin embargo, el asunto bajo análisis trae nuevamente al primer plano la temática de la publicidad como lugar de las preocupaciones del público de la televisión, en cuanto a las modalidades que los medios audiovisuales utilizan para insertar la publicidad, y el tiempo que destinan a ella.

Que en primer lugar, debe analizarse de qué forma algunas modalidades actuales de inserción de PNT afectan a las audiencias.

Que para ello el informe de la Dirección de Análisis, Investigación y Monitoreo reflexiona sobre las publicidades insertas como separadores de las escenas del programa de ficción objeto de la presente denuncia, determinando en primer lugar, que aquellas “emergen como interrupciones de la totalidad de la pieza y de la narrativa que se propone como texto ficcional”.

Que resulta ilustrativo el texto producido por la mencionada Dirección en cuanto especifica que: “a diferencia de otras formas de interrupción de la completud de un texto, como se da, por ejemplo, con el inicio de una tanda publicitaria (que también pone en suspenso la continuidad armónica de un relato), estas publicidades –placas publicitarias entre dos (2) escenas- resultan una forma que traiciona el “contrato de lectura” que se postula entre los medios de comunicación y sus audiencias.” Es que “si bien la tanda publicitaria evidencia un corte del relato, la misma se inicia  con el aviso de que el relato se ha interrumpido momentáneamente. Esa interrupción forma parte de la previsibilidad de la comunicación televisiva” mientras que “las placas que se interponen entre dos (2) secuencias de un mismo texto obran más bien como una elipsis mercantilizada y rentabilizada.”

Que –sigue el informe-, “el recurso a la exhibición de placas publicitarias aparece, justamente, como la supresión de la actividad del sujeto creativo. Es decir, desplaza al creativo subsumiéndolo en la rentabilidad del sistema industrial […] el texto se interrumpe perdiendo su unidad y su integralidad aún más que lo que de por sí el dispositivo televisivo le exige a sus géneros característicos […] Así, la audiencia queda inerme frente a la estrategia de transformación sistémica de un relato dentro de una secuencia de publicidades. Aquella traición al contrato de lectura se constituye, en definitiva, en un costo narrativo que la audiencia no puede evitar (es obligada a tener que consumirlo, sí o sí) si quiere continuar vinculada con el relato que ha decidido disfrutar.”

Que el estudio de la legislación local e internacional, la recolección de información y de experiencias, la creación de ámbitos de discusión con amplia participación de la sociedad civil y de los actores de los Servicios de Comunicación Audiovisual, el desarrollo de las Audiencias Públicas en las que ciudadanos y ciudadanas de todo el país convocados por esta Defensoría tuvieron la oportunidad de expresar sus pareceres respecto del funcionamiento de esos mismos servicios, la recepción de numerosas consultas, reclamos y denuncias; todas las actividades llevadas cotidianamente a cabo se han constituido en factores que han coadyuvado a la maduración y la transformación de algunas de los criterios que esta Defensoría sostuvo al inicio de ese recorrido.

Que los medios audiovisuales deben asumir que en el marco de este nuevo paradigma ya no pueden desarrollar su actividad solamente como una empresa que actúa en un mercado en que la única norma es la maximización de las ganancias, que es lo que proponía la vieja Ley de Radiodifusión. De hecho son las mismas audiencias las que a partir de la nueva Ley N° 26.522 reclaman que los viejos “medios” se transformen en Servicios de Comunicación Audiovisual que actúen bajo un ordenamiento legal en el que la libertad de expresión y de empresa se ejerzan en el marco de la responsabilidad social que trae aparejada la capacidad de llegar con su mensaje a una multiplicidad de personas.

Que en el marco de esta transición ha dicho la Corte Suprema de Justicia de la Nación que “en su faz colectiva [...] la libertad de expresión es un instrumento necesario para garantizar la libertad de información y la formación de la opinión pública. Desde este punto de vista, la libertad de expresión se constituye en una piedra angular de la existencia misma de una sociedad democrática como sistema de autodeterminación colectiva por el cual los individuos toman las decisiones que fijan las reglas, principios y políticas públicas que regirán el desenvolvimiento de la sociedad política” (CSJN, “Grupo Clarín S.A. y otros c/ Poder Ejecutivo Nacional y otro s/ Acción meramente declarativa”, 29/10/2013, Considerando N° 21).

Que desde esta perspectiva, continúa la Corte, “...el debate democrático exige el mayor pluralismo y las más amplias oportunidades de expresión de los distintos sectores representativos de la sociedad. De lo contrario, no existirá un verdadero intercambio de ideas, lo que generará como consecuencia directa un empobrecimiento del debate público afectando las decisiones que se tomen de manera colectiva. La libertad de expresión, desde esta visión, se constituye fundamentalmente en precondición del sistema democrático” (ídem, Considerando N° 22).

Que en cuanto a la diferente regulación que merece la libertad de expresión en su faz individual y en su faceta colectiva, expresó la Corte: “...a diferencia de lo que sucede con la libertad de expresión en su dimensión individual donde —como se dijo— la actividad regulatoria del Estado es mínima, la faz colectiva exige una protección activa por parte del Estado, por lo que su intervención aquí se intensifica” (ídem, Considerando N° 24).

Que en tanto los medios de comunicación tienen un rol relevante en la formación del discurso público, “el interés del Estado en la regulación resulta incuestionable. Ello es así, en tanto “[e]n la sociedad actual, los medios de comunicación masiva, como la televisión, radio y prensa, tienen un innegable poder en la formación cultural, política, religiosa, etc. de todos los habitantes...” (Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, aprobada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en octubre de 2000, principio 12, punto 55)” (ídem, Considerando N° 24).

Que, siempre de acuerdo con la Corte, una de las formas que “tiene el Estado de asegurar el mayor pluralismo en la expresión de ideas es a través de la sanción de normas que a priori organicen y distribuyan de manera equitativa el acceso de los ciudadanos a los medios masivos de comunicación. En este supuesto, le corresponde al Estado decidir cuáles serán las pautas que considera más adecuadas para asegurar el debate público y el libre y universal intercambio de ideas” (ídem, Considerando N° 27).

Que la interpretación que de los Artículos N° 81 y 82 de la Ley N° 26.522 vienen efectuando los Servicios de Comunicación Audiovisual, al poner a los intereses comerciales por encima de los derechos de las audiencias y al denostar el aspecto regulatorio de la normativa, va en detrimento de los principios y objetivos de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual y a la interpretación que de ella ha realizado la Corte.

Que cuando desde la pantalla se dice “fin de espacio publicitario” no se espera que la publicidad se prolongue sino que termine. No puede ser otra además, la inteligencia que se atribuya al ya mencionado Artículo N° 81 de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual y su reglamentación desde las perspectivas que hasta aquí se han analizado.

Que tal como ya se ha dicho, una de las implicancias del nuevo paradigma comunicacional sustentado en el derecho humano a la comunicación -democrático, inclusivo y plural- plasmado en la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, es que el público se ha transformado en sujeto de derechos, abandonando el lugar de mero receptor de información - mercancía, ya sea que ésta asuma la forma de un bien cultural, o de la lisa y llana oferta de bienes y servicios que encarna la publicidad.

Que es preciso entonces generar las herramientas teórico-prácticas que permitan a los protagonistas del fenómeno de la comunicación audiovisual, tomar distancia de las cuestiones coyunturales e inmediatas, para permitirles comprender cabalmente las implicancias y consecuencias de sus acciones, a partir de la percepción y la toma de conciencia de la existencia de un otro, entendido como público, es decir, las audiencias, en tanto personas que son titulares de derechos y garantías que deben y merecen ser respetados.

Que la Dirección de Capacitación y Promoción de la Defensoría ha efectuado un relevamiento sobre los lineamientos de distintos códigos de ética, manuales de estilo y declaraciones de principios que guían la actividad en la REPÚBLICA ARGENTINA y el mundo.

Que estos documentos dan un marco muy visible a los principios cuya aplicación se reclama en la comunicación a través de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual: el derecho a la comunicación, la supremacía del interés público por sobre cualquier otro y la información como bien social y no como propiedad privada, son definiciones centrales de esos instrumentos.

Que es opinión de esta Defensoría que, frente a la colisión entre la norma del Artículo N° 81 que prescribe la separación de la tanda con el fin de distinguirla del resto de la programación, y la del Artículo N° 82, que dispone que la reglamentación establecerá las condiciones para la inserción de promociones, patrocinios y publicidad dentro de los programas, deberá estarse a la interpretación que más se adecue al cumplimiento de los principios y objetivos de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual.

Que no resultaría consecuente además con dichos principios una interpretación que dejara vía libre a la inserción de publicidad dentro de los programas a punto tal que se pudiera llegar a lo que el reclamo presentado en estas actuaciones denuncia, y que es reafirmado por el informe de la Dirección de Análisis, Investigación y Monitoreo, esto es, como ya se ha dicho: una traición al contrato de lectura, que aprovecha los silencios narrativos para insertar mero contenido comercial.

Que el Decreto Nº 1.225/2010 establece estándares que no están siendo respetados. Al determinar que no se debe perjudicar la integridad, la norma está aludiendo a que se mantenga la completud, la indivisibilidad de la emisión, y al hacer lo mismo respecto del valor, está apuntando a que no pierda las cualidades que la hacen estimable. Una faz objetiva: la integridad, y una faz subjetiva: el valor.

Que para evaluar el cumplimiento de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, se debe adoptar el lugar de las audiencias desde la nueva perspectiva que brinda el paradigma comunicacional que la norma propone.

Que de acuerdo con el principio pro homine, siempre habrá de preferirse la interpretación que resulte menos restrictiva de los derechos reconocidos por los Tratados de Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Así, siempre habrá de preferirse en la interpretación la hermenéutica que resulte menos restrictiva para la aplicación del derecho fundamental comprometido (Corte Interamericana de Derechos Humanos OC 5-85).

Que desde esta postura, deberá estarse a aquella lectura de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual y sus normas complementarias, que garanticen de la mejor manera el derecho humano a la comunicación de las audiencias, como derecho colectivo a recibir información de fuentes diversas y plurales libremente, sin interferencias ni interrupciones.

Que tal como se dijo en el inicio, ha habido otras presentaciones en las que el público expresó su preocupación por la forma en que se inserta publicidad en televisión.

Que en la Actuación N° 174/2013 se reclamó el cumplimiento de la “neta separación entre programas de TV y el espacio publicitario” expresando la denunciante cómo se veía la programación desde su punto de vista: “Inicio de espacio publicitario...TANDA...Fin de espacio publicitario...programa plagado de tandas dentro de él”.

Que en la Consulta N° 1.093/2013 el presentante manifestaba que su inquietud como televidente se centraba en el por qué de que en los programas de TV se siga “haciendo promoción de productos o servicios luego del espacio publicitario”.

Que en la Consulta N° 1.206/2013 expresaba otro consultante: “quiero denunciar que en varios programas de distintos canales el uso abusivo de publicidades dentro del mismo, los llamados "chivos", en cualquier momento y cortando abruptamente una nota o noticia y, además le quitan espacio del desarrollo a los mismos en detrimento de estas publicidades que cansan, cuando luego de interminables tandas, seguimos escuchando a los conductores con sus propias publicidades”.

Que por último, en la Consulta N° 363/2014, la presentante manifestó: “quisiera saber si están permitidas las publicidades dentro de los programas televisivos. Nosotros vemos mucho el canal América y un debate o una información se interrumpen para decir los beneficios de un jarabe, vender helado con un carrito. A la vez, entre bloques se colocan los carteles de inicio y fin de espacio publicitario, lo cual no es verdad en la realidad, porque en el interior del bloque ya hubo publicidad. También en América nos sucede que las tandas publicitarias, que incluyen difusión de su programación, repetidas varias veces en el mismo espacio, duran alrededor de DIEZ (10) minutos”.

Que cabe recordar que la denuncia que originara estas actuaciones, no se refiere sólo a la cantidad de publicidad por hora de programación, sino que llama la atención sobre la extensión de las tandas que pueden llegar a durar más de quince (15) minutos.

Que queda claro la preocupación e incomodidad de las audiencias frente al engaño -y hasta la burla- que significa enunciar en una placa la frase “fin del espacio publicitario” y que éste continúe inmediatamente después.

Que resulta imposible para el espectador tomar una decisión con información falsa. Más bien se induce así a un inevitable error.

Que tal como ha sostenido esta Defensoría en otras oportunidades: “la denuncia efectuada y la actuación a que diera origen, deben ser entendidas no como el accionar de la maquinaria burocrática en pos de señalar la falta cometida por quien ha violado la ley, sino como la oportunidad de comenzar a andar el camino de la transición entre uno y otro paradigma” (Resolución de esta Defensoría del Público N° 50 de fecha 19 de junio de 2013).

Que al resolver en el marco de la Actuación N° 04/2012 del Registro de este Organismo, se instruyó a la Dirección de Protección de Derechos y Asuntos Jurídicos para que incluyera la temática de la inserción de publicidad dentro de los programas de televisión en los foros de debate que se organizaran en el futuro, iniciativa cuya puesta en marcha se hace día a día más necesaria, a partir del incremento de las presentaciones del público sobre la materia (Resolución de esta Defensoría del Público N° 21 de fecha 27 de marzo de 2013).

Que en virtud de la cantidad de denuncias y consultas recibidas en relación con esta temática, se hace necesario convocar a la Autoridad de Aplicación a conformar una mesa de trabajo con el fin de establecer pautas mínimas de cumplimiento en televisión de los Artículos N° 81 y 82 de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual.

Que la presente se dicta en uso de las facultades conferidas por los Artículos 19 y 20 de la Ley Nº 26.522 y la Resolución Conjunta de la HONORABLE CÁMARA DE SENADORES y la HONORABLE CÁMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIÓN de fecha 14 de noviembre de 2012, Expedientes Nº 3933-S-2012 y 7764-D-2012.

Por ello,

LA DEFENSORA DEL PÚBLICO DE SERVICIOS DE COMUNICACIÓN AUDIOVISUAL

RESUELVE:

ARTÍCULO 1º: Téngase por concluidas las Actuaciones y Consultas citadas en el VISTO de acuerdo a lo expuesto en los Considerandos de la presente Resolución.

ARTÍCULO 2°: Convócase a la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual a conformar una mesa de trabajo para el establecimiento de pautas mínimas de cumplimiento del Artículo N° 81 incisos e) y ñ) de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual.

ARTÍCULO 3°: Póngase en conocimiento de la presente Resolución a los denunciantes y consultantes, a Artear S.A., a POL-KA S.A., a América TV S.A. y a la AUTORIDAD FEDERAL DE SERVICIOS DE COMUNICACIÓN AUDIOVISUAL.

ARTÍCULO 4º: Regístrese, comuníquese, difúndase en el sitio web de este Organismo, y oportunamente archívese.